人治国家，并不是没有制度，而且，人治官场的领导人反而更重视制度，经常、反复强调制度的重要性，也制定不少制度。威权国家、人治官场有一个很普遍的现象，制度其实挺多挺严，挺能让老百姓感动，可执行就是另外一回事了。

其实，大大小小的干部也知道有制度，可是有的当回事儿，有的不当回事儿，不当回事儿也没什么事儿，制度也就那么回事儿了。

也正因为如此，人治的官场，身在其中者是很累的，你不知道制度该不该遵守。有时候遵守了，倒霉，可是有时候不遵守了，也倒霉。

有这样一个例子：在张居正家里办事的时候，所有的官员都去了，唯独湖广省的巡按御史赵应元没有去，结果立即被开除出公务员队伍，回家卖红薯去了。当然不是以领导家办婚丧嫁娶的事他没有去，而是违反制度：赵应元交接完工作，以身体有病为由请假直接回家了。都察院领导弹劾他“托疾欺罔”，受到开除公职的处理。要说他违反制度，确实也说得过去。可是这样的情况很普遍，就连弹劾赵应元的那个人，本身也有过这样的经历，那些人都没有事儿，可是赵应元却丢了饭碗。就像有那么一个时期，规定到地方出差，报销的标准是处级干部每天住宿费40元，可是你却住了N星级宾馆，超出的部分让地方补贴啦！平时，谁也不认为是什么问题了；可是，要想整治谁，就可以把早就不再被执行的文件搬出来套一套，让你有苦难言！

所以，人治官场的制度对广大干部来说，是个麻烦事儿，对领导也未必就都是好事儿。比如规定任命干部的一系列程序就是件麻烦事儿，想用自己中意的人就得绕弯子、钻空子，有时候还要煞费苦心玩儿点儿计谋。不过，领导即使是公然违反制度也不是什么大不了的事，总有理由可以解释，反正不可能公开辩论，人家领导怎么说就怎么有理啦！或者索性不解释，谁提意见收拾谁，谁也没有办法啊！

我的意思是，观察、研究人治官场千万不要唯制度论！

人治官场的制度，大体说有几种情况：

第一种，表面上还得到执行，实际上是为领导的行为披上合法外衣的。就说用人吧，稍有常识的人都知道，人治官场有关用人的制度制定得很多，甚至可以说，规定的是很严密的。什么德才兼备啦，什么选贤任能啦，什么“发扬民主走群众路线”啦——比如廷推；而且表面上似乎也在按制度操作，可在实际上呢，说不定某个干部的职位是花钱买来的，或者在情人的**定下来的呢（所谓枕边风是也，趁着领导高兴，为自己的亲朋好友提出个要求，领导权力在手，当即满口答应，马上运作）！表面上该走的程序都走了，该办的手续都办了。在这里，制度是不是起到为权钱（色）交易披上合法外衣的作用？

这类制度，领导强调要遵守，也希望大家遵守，但是如果领导本人要办事，另当别论。

第二种，制度挺严格，开始时执行还不错，慢慢地就马马虎虎了，后来索性就成为摆设、废纸了。

不妨以交通工具做例子。大家都知道，大明帝国缔造者伟大皇帝朱元璋农民出身，学问不多，挺能体谅民间疾苦。他也很勤政，兢兢业业地干，定了不少制度，其中，就有一个驿递制度。

那个时候，没有飞机、火车、轿车、自行车，也没有电报、电话、手机、呼机、传真机。大一统的中华帝国，地大物博，幅员辽阔，中央要掌握全国的情况，指挥全国的军政；地方要请示汇报；干部要出差检查工作，相互调动等，靠什么呢？

靠的是驿站。

张居正时代，全国的驿站，就有1036处。有了驿站，就得有经费、编制；什么人在什么情况下可以使用驿站，朱元璋时代都做出了明确规定。说起来，朱元璋的规定不错，也很严密。更重要的是，谁要是不遵守制度，朱元璋这老先生还真下手收拾他。

当时，就有这么一件事：朱元璋的女婿，也就是驸马爷，利用驿道运送茶叶贩卖，让人给举报了。朱元璋大怒，把这个女婿给杀了。还有一个地位很高的开国功臣以为自己打江山功劳大，挺牛气，就不把制度当回事儿，结果也受到严肃处理。

按说，朱元璋的制度定得不错，执行也可以，违反者受到的惩罚也够严厉了，那就不该发生什么问题了。可惜啊，根本就不是那么回事儿！别的时候什么样子，不说了，反正到了张居正执政的时候，驿递制度已经混乱不堪了。

大大小小的干部以及干部的亲戚朋友也不管是不是公务，都要使用驿道。

这样的事，还挺棘手。因为牵涉到的是干部队伍的利益，尤其是领导干部们的利益，一般来说领导还不好下手解决，群众意见大了，就说稳步推进改革什么的，稳住大家的情绪就是了，至于推进嘛，既然稳住情绪了，还惹这个麻烦干什么呢？

这确实是个麻烦。

问题是，不管够不够资格的官员及家属都使用驿道，而且都要超标准享用马匹食宿，那就得多花钱啊！驿站的经费本来有限，而且还不能及时足额拨付，如此一来，哪里够开销呢？有条件的地方，就想方设法创收，比如，让老板们利用驿道运送货物等，驿递制度简直就不成样子啦！

都是特权惹的祸！

张居正当国，奋起振作，要恢复祖制，执行制度。其中，除了整理田赋、整饬吏治外，整顿驿递也是很重要的一项内容。可以想见，整顿驿递阻力不小，工作量很大。一般的领导不敢触及这样的麻烦事，但是，张居正不是一般的领导人，他意志力坚定，有信心、有魄力、有手腕，要“尽复祖宗之旧”。

张居正的具体做法就不具体说了。有一点值得一提：不管是作秀也好、表率也罢，张居正的儿子回乡参加科举考试、他的弟弟在京病逝后送柩归葬，都特意声明不使用驿道，地方领导为了讨好张居正发给他们执照，也被退回去了，张居正还严厉批评说：“为政贵身先嘛，你这样做不是让我违纪吗？”义正词严。

总之，经过张居正大力整顿，特别是对违反制度的一批干部的严肃处理，一时间还真的见成效了：国家花的钱比以前少了，运转却比以前通畅了。可是，也仅仅是很短的时间，驿递制度又是一团糟了！不说比整顿前更差，可至少不能说比整顿前要好。到了这个时候，即使是又出一个非常负责任的领导人，大概也只能看在眼里急在心里，近乎束手无策了！

那么，为什么会这样呢？

权大于法之故也！

人治国家必然是特权国家。有权的人和他们的亲属子女总是要搞特殊化的。开始是大领导的特殊化，慢慢地中领导、小领导争相搞特殊化，就连给领导家打杂的也想搞特殊化，特殊化了还挺有面子，生恐别人不知道他特殊化。制度还能执行好吗？不执行制度而又很少会受到惩罚，渐渐地，制度也就失灵了。